Projekt z dnia 14 maja 2019 r.
USTAWA
z dnia r.
o zmianie ustawy o finansach publicznych
oraz ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora
Art. 1. W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. …) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 34 ust. 1 w pkt 11 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 12 w brzmieniu:
“12) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych rejestrów umów, o których mowa w art. 34a.”;
2) po art. 34 dodaje się art. 34a w brzmieniu:
“Art. 34a. 1. Rejestr umów jest zbiorczym zestawieniem informacji o umowach zawartych przez jednostkę sektora finansów publicznych.
2. Jednostka sektora finansów publicznych udostępnia rejestr umów na swojej stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.
4. W rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.
5. W rejestrze umów zamieszcza się w szczególności informacje o:
1) numerze identyfikującym umowę – o ile taki nadano;
2) dacie i miejscu zawarcia umowy;
3) okresie obowiązywania umowy;
4) stronach umowy, w tym ich przedstawicielach;
5) przedmiocie umowy;
6) wartości przedmiotu umowy.
6. W rejestrze umów zamieszcza się informacje o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu za zgodą obu stron, jak również odstąpieniu od niej lub jej wypowiedzeniu.
7. Jednostka sektora finansów publicznych, o której mowa w ust. 2, udostępnia w rejestrze umów cyfrowe odwzorowania (skany) umów, o ile nie powoduje to konieczności podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności..
8. Informacje w rejestrze umów zamieszcza się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 1 miesiąca od daty jej zawarcia.
9. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia:
1) wykaz jednostek sektora finansów publicznych wyłączonych z obowiązku udostępniania rejestrów umów, o którym mowa w art. 34a,
2) wykaz rodzajów umów wyłączonych z obowiązku udostępniania ich w rejestrach umów,
– mając na uwadze konieczność zapewnienia ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
10. Minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z Ministrem Finansów określi, w drodze rozporządzenia:
1) strukturę rejestru umów,
2) formę, zakres i tryb przekazywania informacji do rejestru umów, o których mowa w ust. 4–7,
– mając na względzie konieczność zapewnienia jednolitości i interoperacyjności działania rejestrów umów oraz dążenia do udostępniania pełnych informacji o umowach, o których mowa w ust. 1.”.
Art. 2. W ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. …) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 18 po ust. 3a dodaje się ustępy 3b–3c w brzmieniu:
„3b. Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu, każda według swej właściwości, udostępniają rejestry umów, o którym mowa w art. 34a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. …), zawartych przez kluby i koła.
3c. Przewodniczący klubów i kół przekazują odpowiednio Szefowi Kancelarii Sejmu lub Szefowi Kancelarii Senatu informacje o umowach w terminie 14 dni od dnia ich zawarcia.”;
2) w art. 23 po ust. 10a dodaje się ustęp 10b–10c w brzmieniu:
„10b. Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu, każda według swej właściwości, udostępniają rejestry umów, o którym mowa w art. 34a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. …), zawartych przez posłów i senatorów, finansowanych z ryczałtu na pokrycie kosztów związanych z funkcjonowaniem biur.
10c. Posłowie i senatorowie przekazują odpowiednio Szefowi Kancelarii Sejmu lub Szefowi Kancelarii Senatu informacje o umowach w terminie 14 dni od dnia ich zawarcia.”;
Art. 3. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.
UZASADNIENIE
Stosownie do postanowień rozdziału 4. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.; dalej jako: u.f.p.), ustawodawca zapewnia jawność i przejrzystość finansów publicznych. Dyrektywa ta ma swoje źródło w normach rangi konstytucyjnej, tj. art. 4 ust. 1 oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasadę jawności finansów publicznych uszczegółowiono w art. 34 u.f.p., w którym wskazano poszczególne formy jej realizacji. Wśród nich brakuje formy, która realnie pozwoliłaby na powiązanie zakresu zadań wykonywanych przez konkretną jednostkę sektora finansów publicznych ze sprawowaną przez nią gospodarką środkami publicznymi. Cel ten realizuje proponowany przez wnioskodawców obowiązek publikacji rejestrów umów.
Rejestr umów jest instytucją zapewniającą jawność finansów publicznych znaną ustawodawstwom innych państw Europy. Przykładowo, na Słowacji funkcjonuje jeden centralny rejestr umów zawieranych przez odpowiedniki polskich jednostek sektora finansów publicznych, a brak publikacji umowy w centralnym rejestrze wstrzymuje jej obowiązywanie. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w prawie czeskim.
W dotychczasowym stanie prawnym udostępnianie rejestrów umów odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej jako: u.d.i.p.) – bądź to w trybie udostępnienia na wniosek, bądź (co jest szczególnie rzadką praktyką) poprzez publikację rejestru umów w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) danego podmiotu. O ile rejestry umów publikowane są w BIP-ach wielu podmiotów, tak szczebla centralnego, jak i samorządowego, to nie jest to praktyka powszechna, a forma rejestru, jak i zakres udostępnianych informacji częstokroć znacznie się różni i utrudnia sprawowanie realnej kontroli gospodarowania finansami publicznymi przez obywateli.
Niniejszy projekt ma na celu nałożenie obowiązku publikacji rejestrów umów przez jednostki sektora finansów publicznych. Cel ten proponuje się zrealizować przez nowelizację u.f.p. W pierwszej kolejności wnioskodawca, w art. 1 pkt 1 projektu, rozszerza katalog form realizacji zasady jawności finansów publicznych poprzez dodanie do art. 34 ust. 1 u.f.p. punktu 12 odsyłającego do projektowanego art. 34a. Wzmocni to obowiązek nakładany niniejszym projektem na jednostki sektora finansów publicznych, a jednocześnie zapewni spójność katalogu określonego w art. 34 ust. 1 u.f.p. z instytucjami uregulowanymi w innych miejscach tego aktu.
Zasadnicza część projektu, art. 1 pkt 2, wprowadza do u.f.p. art. 34a, a w jego ramach instytucję rejestru umów. W ust. 1 dodawanej jednostki redakcyjnej zawarto definicję legalną rejestru umów. Obejmuje on (zbiorczo) wszystkie umowy zawarte przez jednostkę sektora finansów publicznych. Jednocześnie w ust. 2 sprecyzowano, że rejestr umów publikuje się na stronie podmiotowej BIP danej jednostki sektora finansów publicznych, co jest spójne ze standardami udostępnienia informacji publicznej.
Ograniczenia informacji zamieszczanych w rejestrze umów dotyczą ust. 3–6 projektowanego art. 34a u.f.p. Przede wszystkim, nie zamieszcza się informacji, których udostępnianie zostało ograniczone na podstawie innych przepisów. W tym celu projektodawca zaproponował odpowiednie stosowanie unormowań art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także (co do zasady) ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Ze względu na zróżnicowaną formę zawierania umów przez jednostki sektora finansów publicznych, projektodawca w proponowanym art. 34a ust. 4 u.f.p. ograniczył nakładany obowiązek jedynie do umów zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej – mając na względzie, że skutecznym warunkiem udostępnienia informacji o danej umowie jest utrwalenie jej postanowień.
Proponowany art. 34a ust. 5 u.f.p. zawiera otwarty katalog informacji o umowach, które podlegają zamieszczeniu w rejestrze umów. Są wśród nich: numer umowy (o ile taki nadano), datę i miejsce zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron, określenie przedmiotu umowy, wartość przedmiotu umowy, a ponadto informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy. Nie wyklucza to publikacji dodatkowych informacji przez jednostki sektora finansów publicznych, jak np. odesłanie do klasyfikacji budżetowej lub odwzorowanie cyfrowe (skan) umowy, o którym mowa w projektowanym art. 34a ust. 7 u.f.p.. Projektodawca nie obliguje jednostek sektora finansów publicznych do zamieszczania skanów umów, jednak wskazuje, że zasada jawności finansów publicznych dzięki temu mogłaby być w pełni zrealizowana.
Wśród informacji zamieszczanych w rejestrze umów zaproponowano również wskazanie informacji o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu za zgodą obu stron, jak również odstąpieniu od niej lub jej wypowiedzeniu (projektowany art. 34a ust. 6 u.f.p.). Pozwoli to kontrolę całości stosunków umownych, których stroną jest jednostka sektora finansów publicznych.
Tryb zamieszczania informacji w rejestrze umów jest analogiczny do unormowanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek. Jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do zamieszczania informacji bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy (projektowany art. 34a ust. 8).
Ponadto projektodawca zaproponował rozszerzenie zakresu przedmiotowego obowiązku publikowania rejestru umów na kluby i koła poselskie, a także na biura poselskie. Jest to o tyle istotne, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości uzyskania informacji o umowach zawieranych przez biura poselskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji nie wymienia osób pełniących funkcje publiczne, więc nie ma bezpośredniej podstawy ustawowej do jawnego działania posłów. Taka wykładnia dominuje również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 września 2011 roku (sygn. II SAB/Rz 58/11), rozpatrując skargę na bezczynność posła, który nie chciał udzielić informacji dotyczących działalności jego biura poselskiego, stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji w art. 4 wskazuje w sposób przykładowy podmioty zobowiązane do udzielania informacji publiczne, a posłowie nie zaliczają się do tych podmiotów. Obowiązek udzielania informacji spoczywa bowiem tylko na tych podmiotach, które można zaliczyć do kategorii władz publicznych albo takich, które wykonują zadania publiczne. W ocenie WSA posłowie na Sejm RP nie powinni być utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne, gdyż obowiązujące prawo nie wskazuje zadań publicznych, które mieliby realizować posłowie, zatem poseł, choć wykonuje funkcję publiczną, to nie realizuje zadań publicznych. Przez zadania publiczne należy rozumieć określony ustawowo cel, do jakiego należy dążyć przy wykorzystaniu przysługujących kompetencji. Przy takim rozumieniu zadań trzeba przyjąć, że poseł ma podstawowy obowiązek polegający na czynnym uczestnictwie w pracach Sejmu, a nie realizację zadań publicznych. Projektowana zmiana pozwoli na wprowadzenie mechanizmu, dzięki któremu zwiększona zostanie jawność działalności biur poselskich, a także kół i klubów poselskich.
Prawodawca, ze względów prakseologicznych, nie powinien jednak normować wszystkich szczegółowych kwestii w akcie o randze ustawy. Także w przypadku niniejszego projektu, w proponowanym art. 34a ust. 9 u.f.p. zawarto delegację do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw informatyzacji w porozumieniu z Ministrem Finansów. Akt ten określi standardy struktury rejestru umów, a ponadto formę, zakres i tryb przekazywania informacji do rejestru umów, o których mowa w projektowanym art. 34a ust. 4–7 u.f.p.
Projektodawca, mając na uwadze inne zadania realizowane przez jednostki sektora finansów publicznych, jak i konieczność zgromadzenia informacji podlegających publikacji w rejestrach umów, proponuje, aby niniejszy akt wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. W ciągu roku od jego wejścia w życie, podmioty zobowiązane zamieszczą w rejestrze umów informacje o umowach zawartych przed wejściem w życie niniejszego projektu, tj. od 1 stycznia 2019 r.
Projektowany akt znacząco zwiększa jawność gospodarowania finansami publicznymi, jak i pozwala na realne sprawowanie kontroli nad polityką finansową jednostek sektora finansów publicznych przez wszystkich zainteresowanych. Z tego względu skutki społeczne wprowadzane niniejszym projektem są pozytywne.
Przedłożony projekt nie pociąga za sobą skutków finansowych, gdyż podmioty, które mają zostać objęte obowiązkiem publikacji rejestrów umów, w obecnym stanie prawnym są zobowiązane do udostępniania tych informacji na wniosek – w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W związku z tym nie powodują one obciążenia dla budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Niniejszy projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej oraz nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.